監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，是行政審判的法定職責(zé)。過去一年，“小過重罰”“趨利性執(zhí)法”等成為社會廣泛關(guān)注的問題。
全國兩會期間，在接受新京報記者專訪時，最高人民法院審判委員會委員、行政審判庭庭長耿寶建表示，人民法院高度關(guān)注異地執(zhí)法、大額頂格處罰等情況，依法糾正違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法。
“與違法行政行為相比，違法的‘紅頭文件’影響范圍更大，危害性也更大。最高法行政審判庭正在研究制定加強和完善行政訴訟一并審查規(guī)范性文件工作的指導(dǎo)意見，力爭早日出臺實施?！惫毥ǜ嬖V記者。
最高人民法院審判委員會委員、行政審判庭庭長耿寶建。最高法供圖
著力推進(jìn)審理一案、解決一事
新京報：請介紹一下去年人民法院審理行政訴訟案件情況。
耿寶建：2024年是全國法院行政審判質(zhì)效提升年。全國法院共計新收一審行政案件294477件，結(jié)案299534件，較好完成全年執(zhí)法辦案工作任務(wù)。
從裁判結(jié)果看，全國法院以裁定不予立案、駁回起訴方式結(jié)案53795件，占比為18.0%，以調(diào)解、撤訴方式結(jié)案69097件，占比為23.1%。之所以有較高的撤訴比例，是因為根據(jù)行政訴訟法第六十條規(guī)定，人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。對于不適用調(diào)解的其他案件，法官們也結(jié)合案件實際積極開展協(xié)調(diào)工作，促使雙方達(dá)成和解后，以撤訴方式結(jié)案。因此，有的專家把撤訴稱為“沒有調(diào)解書的調(diào)解”。
在以判決方式結(jié)案的案件中，以撤銷、變更、責(zé)令履行、責(zé)令賠償、確認(rèn)違法、確認(rèn)無效等形式判決行政機(jī)關(guān)敗訴的案件36833件，敗訴率為23.7%。除訴訟案件外，人民法院還辦理行政非訴執(zhí)行案件170368件。在保證合法行政行為得到有力執(zhí)行的前提下，對不符合法定條件的行政行為依法不予執(zhí)行，共計以裁定不予執(zhí)行、不予受理等方式處理行政非訴執(zhí)行案件30081件，占總數(shù)的17.7%，依法維護(hù)行政相對人合法權(quán)益。
總體來看，當(dāng)前行政審判呈現(xiàn)“穩(wěn)中向好”態(tài)勢。人民法院依法選擇最有利于實質(zhì)解決行政爭議的裁判方式，著力推進(jìn)審理一案、解決一事，實現(xiàn)了行政一審、二審、申請再審案件數(shù)量均下降。特別是行政案件上訴率、申請再審率均降至合理區(qū)間，反映出行政審判質(zhì)效不斷提高。
通過嚴(yán)格依法辦案，監(jiān)督支持行政機(jī)關(guān)依法監(jiān)管
新京報：在推動破除市場準(zhǔn)入壁壘、規(guī)范公平競爭秩序，服務(wù)保障全國統(tǒng)一大市場建設(shè)方面，行政審判發(fā)揮怎樣的作用？
耿寶建：黨的二十屆三中全會明確要求推動市場基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一、市場監(jiān)管公平統(tǒng)一、市場設(shè)施高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通。實踐中，從相關(guān)涉市場準(zhǔn)入行政爭議能夠看出，市場管理主體、經(jīng)營主體不同程度存在權(quán)利保護(hù)意識不強、規(guī)則認(rèn)知度不高、重實體輕程序等問題。對此，人民法院一方面監(jiān)督、糾正各類侵害經(jīng)營主體合法權(quán)益的違法行政行為，特別是高度關(guān)注異地執(zhí)法、大額頂格處罰等情況，依法糾正違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法；另一方面，支持行政機(jī)關(guān)依法懲處危害食品藥品安全、破壞生態(tài)環(huán)境、拖欠農(nóng)民工工資等違法行為，讓違法失德付出應(yīng)有代價，為嚴(yán)格執(zhí)法提供司法保障。
比如，在某公司訴某市政府返還征收補償款案中，某市政府先行作出會議紀(jì)要，允諾就某公司向被征地群眾支付的補償費和產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失，由政府在其他方面給予優(yōu)惠、補償，某公司與被征地群眾簽訂協(xié)議并履行后，市政府未能全部履行上述行政允諾，最高人民法院依法啟動再審、予以糾錯，切實監(jiān)督行政機(jī)關(guān)守信踐諾。
在某公司涉欠繳稅款行政案件中，最高人民法院經(jīng)審理認(rèn)為涉案土地雖登記在某公司名下，但因歷史遺留等原因并非均由該公司實際占有，稅務(wù)機(jī)關(guān)機(jī)械依據(jù)證載土地面積全額計算土地稅并加收近千萬元的滯納金，不符合實質(zhì)課稅原則，有失客觀公正，對涉案稅務(wù)爭議的發(fā)生某公司與相關(guān)行政機(jī)關(guān)均有責(zé)任，遂依法判決撤銷稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的被訴補繳、處罰決定。
下一步，要通過嚴(yán)格依法辦理一件件涉市場經(jīng)濟(jì)行政案件，監(jiān)督支持行政機(jī)關(guān)依法監(jiān)管，做深做實依法平等保護(hù)。
新京報：人民法院如何通過審理行政訴訟案件，引導(dǎo)解決“小過重罰”問題，推動行政機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法？
耿寶建：行政處罰要符合法理，也要符合事理、情理。一段時期以來，少數(shù)執(zhí)法機(jī)關(guān)錯誤認(rèn)為“管理就是處罰，嚴(yán)管就是重罰”，導(dǎo)致“頂格處罰”和“小過重罰”不時發(fā)生，引發(fā)社會質(zhì)疑。對此，人民法院依法糾正趨利性執(zhí)法，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)按照處罰法定、公正公開、過罰相當(dāng)、處罰與教育相結(jié)合原則實施行政處罰，依法保護(hù)行政相對人權(quán)利，努力實現(xiàn)執(zhí)法力度與執(zhí)法溫度的統(tǒng)一。
2024年12月，媒體報道“江蘇鹽城一農(nóng)民賣羊肉獲利180元，市監(jiān)局開出10萬元罰單”，引發(fā)社會廣泛關(guān)注。該案中，某羊肉經(jīng)營部因銷售未經(jīng)檢疫的羊肉獲利180元，江蘇省鹽城市大豐區(qū)市場監(jiān)管局決定罰款10萬元，人民法院認(rèn)為監(jiān)管部門未充分考慮相關(guān)裁量因素，處罰過重，促推監(jiān)管部門先行自我糾錯，將罰款金額調(diào)整為1萬元，某羊肉經(jīng)營部繳納罰款后申請撤回起訴，人民法院作出準(zhǔn)予撤訴裁定，同時推動行政機(jī)關(guān)制定實施相關(guān)領(lǐng)域輕微違法行為不予處罰和從輕減輕處罰規(guī)定。此案的最終處理結(jié)果，既有利于保護(hù)小微企業(yè)，又有利于規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的行使。
下一步，人民法院將在進(jìn)一步嚴(yán)格公正司法的基礎(chǔ)上，加強對此類案件的歸納總結(jié)，分析共性問題，提煉裁判規(guī)則，通過法答網(wǎng)、案例庫等平臺，更好統(tǒng)一執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)。
與違法行政行為相比，違法的“紅頭文件”危害更大
新京報：在審理行政訴訟案件過程中，一并審查規(guī)范性文件也就是大家熟知的“紅頭文件”有何意義？這一制度落實情況如何？還存在哪些問題？
耿寶建：規(guī)范性文件作為行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的一種方式，對加強行政管理，完善行政法制和提高行政效率，具有重要的積極作用。但是，實踐中部分行政機(jī)關(guān)制定的“紅頭文件”也還存在一些問題，損害了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，影響了法治權(quán)威和統(tǒng)一。
如規(guī)范性文件之間發(fā)生沖突的現(xiàn)象時有發(fā)生，特別是少數(shù)部門、地方受利益驅(qū)動，通過制定規(guī)范性文件搶權(quán)力、爭利益，亂發(fā)文件，違反規(guī)定審批、發(fā)證、罰款、收費等，群眾對此反映強烈。與違法行政行為相比，違法的“紅頭文件”是“源頭”、是“上游”，影響范圍更大，危害性也更大。只有從源頭開始審查和糾正，才能更好維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。
正是基于這一考慮，立法機(jī)關(guān)在2014年修改行政訴訟法時對該制度作出了規(guī)定。即公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件（不含規(guī)章）不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。各級法院認(rèn)真貫徹落實上述法律規(guī)定，2016年以來共對2664件規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查，對審查認(rèn)為不合法的及時向制定機(jī)關(guān)提出處理建議，有效防止同類爭議反復(fù)發(fā)生。
同時，此項工作中也存在一些問題困難，諸如規(guī)范性文件的定義及范圍尚待明確、法官是否負(fù)有主動指導(dǎo)原告提出一并審查請求的釋明義務(wù)、對規(guī)范性文件內(nèi)容的審查規(guī)則有待完善、對規(guī)范性文件制定程序的審查限度有待確定、規(guī)范性文件審查結(jié)論的拘束力需要進(jìn)一步明確等。
對此，最高人民法院行政審判庭正在研究制定加強和完善行政訴訟一并審查規(guī)范性文件工作的指導(dǎo)意見，目前已經(jīng)完成初稿，正在進(jìn)一步征求意見、修改完善中，并力爭早日出臺實施，為更好發(fā)揮一并審查職能提供更加有力的制度支持。
促進(jìn)行政爭議更多化解在行政程序、化解在基層
新京報：最高法指出“行政案件上訴率、申請再審率總體仍處高位運行態(tài)勢”，其原因是什么？該從哪些方面推動解決？
耿寶建：行政案件上訴率高、申請再審率高，與行政審判工作質(zhì)效需要持續(xù)提高、行政機(jī)關(guān)依法行政水平有待提升、社會法治意識有待增強等密切相關(guān)，也反映出行政訴訟在有效保護(hù)群眾利益、監(jiān)督支持依法行政、實質(zhì)化解矛盾糾紛等方面還存在不小差距。
此外，不少行政管理目標(biāo)的實現(xiàn)，需要多個行政機(jī)關(guān)作出多個行政行為協(xié)同，現(xiàn)行法律規(guī)定的行政訴訟受案范圍與行政行為直接掛鉤，原告起訴一次只能針對一個被告的一個行政行為，造成一個行政爭議、一件事被“依法”拆分為多個行政機(jī)關(guān)、多個行政行為，需要通過多起訴訟分別解決，客觀上導(dǎo)致“一事多訴”“一人多案”。
因此，迫切需要加強對行政訴訟被告資格理論、行政行為理論、生效裁判既判力理論的研究，通過不斷發(fā)展行政訴訟理論、修改完善行政訴訟法律制度實現(xiàn)根本解決。
過去一年，最高人民法院主動將行政案件上訴率高、申請再審率高問題納入行政審判質(zhì)效提升年專項行動進(jìn)行整治，實現(xiàn)了行政一審、二審、申請再審案件數(shù)量均下降，行政案件上訴率、申請再審率均降至合理區(qū)間。
但總體來看，行政案件上訴率、申請再審率仍處高位運行態(tài)勢。進(jìn)一步推動解決這一問題，要強化“穿透式審判”思維，更加關(guān)注當(dāng)事人實質(zhì)訴求，更加注重行政爭議實質(zhì)化解；一審法院要引導(dǎo)原告圍繞實質(zhì)訴求提起訴訟、收集證據(jù)、組織材料，及時、準(zhǔn)確、合理確定爭議焦點，重點做好事實認(rèn)定工作，為審判階段一次性化解糾紛奠定基礎(chǔ)。二審法院要做到全面審查和針對上訴請求審查相結(jié)合，及時發(fā)現(xiàn)和糾正一審法院錯誤，力爭兩審終審；申請再審法院也要樹立“問題”意識，既依法辦案又適當(dāng)跳出“個案”，從當(dāng)事人始終不息訴的原因著手，積極回應(yīng)實質(zhì)訴求。
新京報：修訂后的行政復(fù)議法明確了行政復(fù)議作為化解行政爭議主渠道的作用。一年來，這給行政訴訟帶來哪些變化？在行政復(fù)議與行政訴訟的銜接方面有何新實踐？人民法院如何監(jiān)督復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)揮好解決爭議的主渠道作用？
耿寶建：在此前行政復(fù)議法的修訂過程中，最高人民法院結(jié)合審判工作實際，積極建言獻(xiàn)策，以院名義向立法機(jī)關(guān)提出的進(jìn)一步擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍和行政復(fù)議前置范圍，進(jìn)一步健全行政復(fù)議處理方式等修法建議均獲立法機(jī)關(guān)采納。行政復(fù)議法修訂后，最高人民法院于2024年及時制定出臺貫徹實施修改后行政復(fù)議法的意見，聯(lián)合司法部出臺加強行政復(fù)議、行政訴訟銜接配合的工作意見，多措并舉助推“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”。
行政復(fù)議案件數(shù)量在2023年超過行政訴訟一審案件數(shù)量，2024年這一趨勢進(jìn)一步延續(xù)。此外，根據(jù)司法部的相關(guān)統(tǒng)計，經(jīng)行政復(fù)議程序?qū)徖砗笥?0%的行政爭議未再進(jìn)入行政訴訟程序。法院審結(jié)經(jīng)行政復(fù)議的一審案件中行政機(jī)關(guān)敗訴率為7.01%，同比下降1.84個百分點。
下一步，我們將進(jìn)一步貫徹落實修訂后的行政復(fù)議法，配合司法部做好行政復(fù)議法實施條例的修改工作，推動行政審判與行政復(fù)議、行政檢察、行政爭議訴前調(diào)解、信訪工作法治化等各項工作有機(jī)銜接，促進(jìn)行政爭議更多化解在行政程序、化解在基層。
新京報記者 行海洋
編輯 白爽 校對 趙琳
